Blog Series: Human rights during the COVID-19 pandemic - Voice of a health care expert

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Covid-19 has changed the way we interact and live in society. While it affects all of us, its impact is not the same for everyone. Persons with psychosocial and intellectual disabilities deprived of liberty are in a situation of high vulnerability, and their right to health is particularly at risk. The WHO mentioned that in several detention facilities it is hardly possible to practice the physical distancing needed to effectively prevent the spread of the virus. The hazard increases due to the often limited medical care and resources as well as the widespread overcrowding of closed institutions.

The United Nations Convention on the Rights of Persons with Disabilities (CRPD) recognizes the inherent dignity, autonomy, and equal worth of persons with disabilities. The Convention explicitly refers to equal health care for all, and mandates state parties to “provide those health services needed by persons with disabilities specifically because of their disabilities”. This also applies to detention facilities and is even more relevant during the Covid-19 pandemic as detainees depend on the state to guarantee the adequate implementation of measures to protect their lives and physical health. It is also a top priority to ensure access to therapy, as it is a prerequisite for persons deprived of liberty, especially for those with psychosocial and intellectual disabilities, to regain their freedom and to better reintegrate into society after detention.

The current pandemic represents a major challenge for the staff in closed institutions. Despite several well-working measures to mitigate the negative impact of restrictions on detainees, further steps need to be taken. This blogpost addresses the challenges for the accomplishment of the right to health of detainees with psychosocial and intellectual disabilities during the Covid-19 pandemic from the perspective of an Austrian health care expert.

System under Stress
How well a system works can be identified best by subjecting it to a stress test. This is routine in economics and technology, but it is also common in medicine.
At regular intervals, Austrian hospitals hold disaster drills, in which all blue-light organizations are involved at great expense. Apart from the valuable experience for the staff, such drills serve to identify where there are weak points and where improvement is needed.

Now, with the corona pandemic, a disaster has occurred, that is pushing the medical care landscape to the limits of its capacity. The experiences of the first wave of Covid-19 have prompted many hospitals to restructure, in order to withstand the second wave for a longer time. The fact that the numbers of the second wave are so alarmingly high and are likely to cause the care system to collapse after all is due to a mixture of political refusal during the summer and general ignorance of society at large. The government had relied on a sense of personal responsibility (which unfortunately is hardly present in parts of the population).

Keeping distance, reducing contacts, washing hands regularly, wearing masks. These are simple recommendations, that we as responsible citizens can implement if we care about our health and our fellow human beings. Persons in Austrian detention facilities do not have these basic freedoms. Due to the cramped conditions and chronic overcrowding, it is hardly possible for detainees to avoid others. The prison management can cope best by being extremely restrictive with new arrivals, as it is to be feared that a person tested positive of Covid-19 quickly creates a massive cluster in the respective institution. Testing does take place, but it is not the norm, despite the very high vulnerability of this area.
Persons in preventive detention are particularly affected by the pandemic. They too are
afflicted by the overcrowding, especially since the significant increase in admissions numbers
has led to a considerable backlog in the institutions. They wait for several months, sometimes
even years, in regular prisons for their transferal to a specialized facility with a focus on therapeutical treatment, while sharing the rooms with detainees serving their sentences
(which has also been criticized by the European Court of Human Rights).
A further complicating factor is, that some patients cannot be made aware of the dangers of an infection adequately in the light of their psychosocial or/and intellectual disabilities. If they are still in an acute phase where there is no discernment of the disability, the necessity of treatment, or the offense yet, they often struggle with the circumstance of being “unlawfully” detained and then, in addition, maybe being unable to receive visits from relatives all of a sudden.

The Right to Health
The right to health is a human right and it is enshrined in the Austrian Constitution. The state is responsible for the health of its citizens, particularly towards its protégés in closed institutions, who are practically “at the mercy” of the state. If the state locks up its citizens because it considers them to be disabled and dangerous, and it wants to reduce the dangerousness that led to admission by means of therapy in order to ensure their progress after release, then ensuring this should have top priority.
In reality, preventive detention is heavily neglected in Austrian society. The long-awaited reform has been postponed time and again because it is expensive, unpopular, and hard to sell to potential voters. After all, the persons concerned are a small, marginalized group of society without a powerful lobby.
Due to the lack of such a reform, we have to witness how every day more and more people are being admitted to a system that has reached its limit a long time ago. Further, the number of new admissions bears no relation to the number of conditional releases. The reasons for this are manifold and have been described many times before. Three points shall briefly be discussed here.
On the one hand, there are too few expert witnesses of psychiatry to be able to process the number of required assessments of a detainee’s dangerousness adequately and accurately. Uniform quality standards for expert opinions have not yet been established either. Low remuneration is only one point here (and also the only one that the current Minister of Justice wants to deal with in the near future). But also the massive responsibility that rests on the shoulders of the expert witnesses when assessing the dangerousness of a suspect/detainee contributes to the fact that people are more likely to be admitted to preventive detention or to be there for a longer period of time. After distinct tragic incidents in Austria (in this regard the murders at Brunnenmarkt and Lake Neusiedl shall be mentioned), this tendency towards more restrictive decisions has become apparent. This circumstance could be remedied with expert witness commissions, where individual experts are no longer dragged into the media spotlight.

On the other hand, the state does not provide free legal representation for its patients in preventive detention, which could represent their interests before the annual hearings to assess their personal development. Within the scope of the Austrian law on Accommodation, for example, appointing a patient advocate is standard practice, and this should also be the case for preventive detention. This way, however, often one year after the other of the affected persons’ lifetime passes by. Finally, there is a lack of adequate offers for follow-up care after preventive detention. After their discharge from successful treatment, patients need to be accompanied and supported as they re-enter their life in freedom. And although there are already some organizations that offer such support, places are still far too scarce.

Quo vadis?
The system of preventive detention was hence already affected beyond the limits of its resilience before the Covid-19 pandemic occurred. A stress test, as it is now enforced by external circumstances, therefore only brings these gaps to light more painfully. The already small progress in the area of release has almost come to a standstill, as the therapeutic program has to be reduced due to the hygiene requirements (and due to numerous sick leaves). Meanwhile, admissions continue unabated and the backlog is getting bigger. Accordingly, the patients’ state of health is declining.
“Success stories” on the part of the judiciary mainly refer to the fact that new places within preventive detention are being created and facilities are being expanded or rededicated. The focus of efforts should, however, lie on a significant reduction of the number of detainees in preventive detention.

Austria’s system of preventive detention is currently undergoing a real-time disaster drill with very real consequences. The first step to be drawn from this conclusion has to be the prompt implementation of the planned reform.

Author: Dr. Thomas Memmer
• Specialist for Psychiatry and Psychotherapeutic Medicine
• Head of the Ward for Forensic Acute Psychiatry at the Penzing Clinic in Vienna
• Working as an independent practitioner
• Visiting Professor at the Medical University of Vienna
• Member of the scientific advisory board of the SiM association (Self- and Interest
Representation for the Implementation of measures)

Disclaimer: This blog post was written by a health care expert. The content represents the author’s individual experience and perspective. The opinions stated in this article are the author’s own and do not reflect the views, overall findings or conclusions of the project ‘Open Research Behind Closed Doors’ .

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Das Recht auf Gesundheit (im Maßnahmenvollzug)

COVID-19 hat die Art und Weise wie wir als Gesellschaft leben und miteinander
interagieren verändert. Auch wenn die Pandemie uns alle betrifft, sind ihre
Auswirkungen nicht für alle dieselben. Personen im Maßnamenvollzug befinden sich in
einer besonders vulnerablen Situation und insbesondere ihr Recht auf Gesundheit ist
gefährdet. Die WHO hat mehrmals betont, dass es in vielen Justizanstalten geradezu
unmöglich ist den physischen Abstand einzuhalten, der hilft die Ansteckungsgefahr des
Virus zu minimieren. Die Gefahr erhöht sich zudem aufgrund von begrenzter
medizinischer Versorgung und Ressourcen
sowie der verbreiteten Überbelegung von
geschlossenen Institutionen.

Das Übereinkommen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen der Vereinten
erkennt die inhärente Würde, Autonomie und Gleichwertigkeit von Personen
mit Behinderungen an. Das Übereinkommen bezieht sich ausdrücklich auf gleichwertige
Gesundheitsversorgung für alle und hält die Mitgliedsstaaten dazu an, „die
Gesundheitsleistungen an[zubieten], die von Menschen mit Behinderungen speziell
wegen ihrer Behinderungen benötigt werden“. Dies trifft ebenso auf Justizanstalten zu
und ist gerade während der COVID-19 Pandemie besonders wichtig, da Insassinnen
Gefangene für eine adäquate Umsetzung der Vorkehrungen zum Schutz ihres Lebens
und ihrer Gesundheit auf den Staat angewiesen sind. Es hat daher höchste Priorität den
Zugang zu Therapien, deren Absolvieren für viele Insass
innen, insbesondere für die im
Maßnahmenvollzug untergebrachten, eine Voraussetzung für die Entlassung und eine
erfolgreiche gesellschaftliche Re-integration nach der Haft darstellt.

Für das Personal in geschlossenen Institutionen stellt die aktuelle Pandemie eine
erhebliche Herausforderung dar. Trotz zahlreicher gut funktionierender Maßnahmen
um die negativen Auswirkungen der Restriktionen für Untergebrachte zu mildern,
müssen weitere Schritte gesetzt werden. Dieser Beitrag befasst sich mit den
Herausforderungen in der Umsetzung des Rechts auf Gesundheit von Untergebrachten
während der COVID-19 Pandemie aus Sicht eines österreichischen

System im Stress

Wie gut ein System funktioniert, erkennt man vor allem dann, wenn man es einem
Stresstest aussetzt. Dies ist ein übliches Prozedere in der Wirtschaft und in der Technik,
aber eigentlich auch in der Medizin. In regelmäßigen Abständen gibt es in
österreichischen Krankenhäusern Katastrophenübungen, wo mit großem Aufwand alle
Blaulichtorganisationen mit einbezogen werden – abgesehen von der wertvollen
Erfahrung für die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter dienen solche Übungen dazu zu
erkennen, wo Schwachstellen liegen und wo nachgebessert werden muss.

Nun ist mit der Corona-Pandemie ein Katastrophenfall eingetreten, der die medizinische
Versorgungslandschaft im Herbst 2020 an die Grenzen ihrer Kapazität brachte. Die
Erfahrungen der ersten Welle haben viele Krankenanstalten dazu veranlasst
umzustrukturieren, um bei der zweiten Welle länger durchhalten zu können. Dass die
Zahlen der zweiten Welle so erschreckend hoch sind und das Versorgungssystem
wahrscheinlich doch zum Kippen bringen werden, ist einer Mischung aus politischer
Verweigerung während des Sommers und allgemeinbürgerlicher Ignoranz zu
verdanken. Man hat auf eine (in Teilen der Bevölkerung leider kaum vorhandene)
Eigenverantwortung gebaut.

Abstand halten, Kontakte reduzieren, regelmäßiges Händewaschen, Masken tragen. Dies
sind einfache Empfehlungen, die wir als mündige Bürger und Bürgerinnen umsetzen
können, wenn uns unsere Gesundheit und unsere Mitmenschen lieb sind. Diese
grundlegenden Freiheiten haben Insassen und Insassinnen von österreichischen
Justizanstalten nicht. Aufgrund der beengten Verhältnisse und der chronischen
Überfüllung ist es Häftlingen kaum möglich anderen auszuweichen. Die Leitungen der
Justizanstalten können sich hauptsächlich damit behelfen, dass sie äußerst restriktiv mit
Neuzugängen umgehen, da zu befürchten ist, dass eine positive Person im Strafvollzug
schnell einen massiven Cluster hervorruft. Testungen finden zwar statt, sind jedoch
trotz dieses sehr gefährdeten Bereichs nicht die Norm.

Besonders betroffen von der Pandemie sind Untergebrachte im Maßnahmenvollzug.
Auch sie sind von der Überfüllung der Gefängnisse betroffen, zumal es aufgrund der
deutlich gestiegenen Zahl an Neueinweisungen zu einem erheblichen Rückstau in den
Zielanstalten kommt und sie in den regulären Justizanstalten viele Monate und
manchmal sogar Jahre gemeinsam in Räumlichkeiten mit Strafgefangenen auf ihren
Platz in einer spezialisierten Anstalt mit therapeutischem Fokus warten (was auch
schon vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte kritisiert wurde).

Weiter kommt noch erschwerend hinzu, dass den Patientinnen und Patienten vor dem
Hintergrund ihrer Grunderkrankung oft die Gefährlichkeit einer Infektion gar nicht
adäquat bewusst zu machen ist. Befinden sie sich noch in einer akuten Krankheitsphase,
in deren Rahmen es noch keinerlei Krankheits-, Behandlungs- oder Delikteinsicht gibt,
kämpfen sie in erster Linie oft mit dem Umstand „unrechtmäßig“ eingesperrt zu sein
und dann vielleicht auch noch plötzlich damit keine Besuche von Angehörigen mehr
empfangen zu können.

Das Recht auf Gesundheit

Das Recht auf Gesundheit ist ein Menschenrecht und in der österreichischen Verfassung
verankert. Der Staat ist für die Gesundheit seiner Bürger und Bürgerinnen
verantwortlich, und ganz besonders ist er dies bei seinen Schützlingen im Strafvollzug,
die ja dem Staat quasi „ausgeliefert“ sind. Sperrt der Staat seine Bürger und Bürgerinnen
ein, weil er sie als krank und gefährlich erachtet und er die einweisungsrelevante
Gefährlichkeit mit Therapie senken will, um ein redliches Fortkommen nach der
Entlassung sicherzustellen, dann muss dieses Recht auf Gesundheit eigentlich oberste
Priorität haben.

In der Realität sieht es jedoch so aus, dass der Maßnahmenvollzug ein stiefmütterliches
Dasein in der österreichischen Gesellschaft fristet. Die lange anstehende Reform wird
ein ums andere Mal verschoben, da teuer, unbeliebt und vor potentiellen Wählern und
Wählerinnen schlecht zu verkaufen – immerhin handelt es sich bei den Betroffenen um
eine kleine Randgruppe der Gesellschaft ohne lautstarke Lobby.

Aufgrund dieser fehlenden Reform müssen wir jeden Tag beobachten, wie immer mehr
Menschen neu eingewiesen werden in ein System, in dem es schon lange keinen Platz
mehr gibt, und dass die Zahl der Neueinweisungen in keiner Relation zu der Zahl der
bedingten Entlassungen steht. Die Gründe hierfür sind vielfältig und wurden schon oft
beschrieben. Auf drei Punkte soll hier kurz eingegangen werden.

Einerseits gibt es zu wenige psychiatrische Sachverständige, um die Menge an
Aufträgen adäquat und genau genug bearbeiten zu können. Auch einheitliche
Qualitätsstandards für Gutachten haben sich noch nicht durchgesetzt. Die geringe
Bezahlung ist hier nur ein Punkt (und auch der einzige, den die aktuelle
Justizministerin in naher Zukunft bearbeiten will), aber auch die massive
Verantwortung, die auf den Schultern der Sachverständigen lastet, wenn es um
Gutachten für bedingte Entlassungen geht, trägt dazu bei, dass Menschen eher in
die Maßnahme eingewiesen oder in dieser für längere Zeit belassen werden.
Nach einzelnen tragischen Zwischenfällen in Österreich (hier seien die Morde am
Brunnenmarkt und am Neusiedler See genannt) hat sich diese Tendenz hin zu
restriktiveren Entscheidungen verdeutlicht. Diesem Umstand könnte mit
Gutachterkommissionen beigekommen werden, wo nicht mehr einzelne
Gutachter ins mediale Rampenlicht gezerrt werden.

Andererseits stellt der Staat seinen Maßnahmenpatientinnen und -patienten
keine kostenlose Rechtsvertretung zur Verfügung, welche deren Interessen vor
den jährlichen Anhörungen vertreten könnte. Im Rahmen des
Unterbringungsgesetzes beispielsweise ist die Bestellung der
Patientenanwaltschaft Standard, und so sollte es auch im Maßnahmenvollzug
sein. So jedoch vergeht oft ein ums andere Jahr an Lebenszeit der Betroffenen.

Und schließlich mangelt es an einem adäquaten Angebot für eine Nachbetreuung
nach der stationären Maßnahme. Patientinnen und Patienten benötigen nach der
Entlassung aus einer erfolgreichen Behandlung Begleitung und Unterstützung im
sozialen Empfangsraum, und obwohl es bereits einige Vereine gibt, die eine
solche Begleitung anbieten, sind die Plätze noch viel zu rar gesät.

Quo vadis?

Das System des Maßnahmenvollzugs wurde also bereits vor dem Auftreten der Corona-
Pandemie über die Grenzen seiner Belastbarkeit hinaus in Mitleidenschaft gezogen. Ein
Stresstest, wie er nun durch die äußeren Umstände forciert wird, bringt also die Lücken
nur noch schmerzhafter ans Tageslicht. Die wenige Bewegung im Bereich Entlassung ist
fast zum Erliegen gekommen, da das therapeutische Programm aufgrund der
Hygienerichtlinien (und aufgrund zahlreicher Krankenstände) reduziert werden muss.
Einweisungen gehen einstweilen munter weiter, der Rückstau wird größer. Die
Gesundheit nimmt entsprechend ab.

„Erfolgsmeldungen“ seitens der Justiz beziehen sich hauptsächlich darauf, dass neue
Maßnahmenplätze geschaffen werden und Einrichtungen wie die Justizanstalt Asten
erweitert oder die Justizanstalt Favoriten umgewidmet werden. Der Fokus der
Bemühungen sollte jedoch darauf liegen, die Zahl der Inhaftierten im
Maßnahmenvollzug deutlich zu reduzieren.

Der österreichische Maßnahmenvollzug durchläuft gerade eine Katastrophenübung in
Echtzeit mit sehr realen Konsequenzen. Die baldige Umsetzung der geplanten
Maßnahmenvollzugsreform muss der erste Schritt sein, der hieraus gezogen wird.

Dr. Thomas Memmer
Facharzt für Psychiatrie und Psychotherapeutische Medizin
Leiter der Station für Forensische Akutpsychiatrie der Klinik Penzing in Wien
tätig in freier Praxis
Gastprofessor der Medizinischen Universität Wien
Mitglied des wissenschaftlichen Beirats des Vereins SiM (Selbst- und
Interessensvertretung zum Maßnahmenvollzug)

Dieser Blogbeitrag wurde von einem Gesundheitsexperten verfasst. Der Inhalt repräsentiert die persönliche Ansicht und die individuellen Erfahrungen des Autors. Die in diesem Artikel geäußerten Meinungen sind jene des Autors und reflektieren nicht die Ansichten, Ergebnisse oder Schlussfolgerungen des Projekts ‘Offene Forschung hinter verschlossenen Türen’.